A inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS tornou-se um dos pontos mais controversos da reforma tributária. Estados já sinalizam interpretações divergentes sobre o tema, enquanto contribuintes buscam segurança jurídica. A discussão envolve limites da interpretação fiscal e o risco de tributação em cascata durante a transição para o novo modelo.
O cerne da questão está na ausência de comando legal explícito. Se o Congresso entender que IBS e CBS devem compor a base do ICMS, o caminho mais seguro é dizê-lo por lei complementar e assumir os efeitos dessa opção. A ausência de comando legal explícito, porém, não impede que os estados adotem posições divergentes, criando um cenário de insegurança jurídica para os contribuintes.
Essa indefinição já produz efeitos práticos. Empresas que operam em múltiplas jurisdições precisam monitorar 27 legislações e interpretações administrativas, o que contraria o objetivo de simplificação do sistema. A multiplicidade de entendimentos pode gerar planejamentos tributários distintos conforme o local da operação, afetando a competitividade e a previsibilidade dos negócios.
Lei Kandir e o contraste com o Imposto Seletivo
A legislação posterior torna a questão ainda mais sensível. A Lei Complementar nº 227/2026 alterou o §1º do artigo 13 da Lei Kandir para determinar que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor correspondente ao Imposto Seletivo integrará a base do ICMS. A inclusão expressa apenas do Imposto Seletivo sugere que o legislador optou por não estender a mesma regra ao IBS e à CBS, ao menos por ora.
Esse contraste reforça o argumento de que a inclusão dos novos tributos na base do ICMS não decorre automaticamente da lei, mas de uma interpretação extensiva do conceito de “valor da operação”. A distinção entre o que foi expressamente previsto e o que se pretende extrair por analogia é central para o debate jurídico.
Assim, a ausência de previsão legal para IBS e CBS na base do ICMS não é mero silêncio, mas uma escolha legislativa que merece atenção. A interpretação extensiva pode ultrapassar os limites da legalidade tributária, princípio basilar do sistema.
Efeito cascata e neutralidade comprometida
Há também uma contradição econômica. Pouco adianta que IBS e CBS sejam não cumulativos, transparentes e calculados “por fora” se sua exigência elevar a base de um imposto que continuará incidindo durante a transição. A inclusão na base do ICMS gera, na prática, uma tributação sobre tributo, ampliando a carga fiscal e distorcendo a neutralidade pretendida pela reforma.
Uma interpretação que produz tributação em cascata durante a implantação do IVA precisa ser confrontada com o desenho constitucional de redução da cumulatividade, transparência e neutralidade. O risco é que a transição, concebida para simplificar o sistema, reproduza os vícios do modelo anterior, como o acúmulo de incidências e o aumento do contencioso.
Portanto, a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS pode minar os pilares da reforma, transformando a transição em um período de insegurança e litígio.
Incerteza legislativa e riscos de judicialização
Enquanto o PLP tramita, os contribuintes ficam sujeitos à incerteza. A eventual aprovação da norma teria efeitos retroativos ou apenas prospectivos? A fonte não detalhou. O que se sabe é que a disputa entre fisco e contribuintes tende a se intensificar nos próximos meses, com possíveis judicializações.
Obviamente os estados invocam razões fiscais: excluir IBS e CBS da base do ICMS pode reduzir a arrecadação na transição. A preocupação é compreensível, mas não resolve o problema jurídico. A busca por receita não pode justificar a ampliação da base de cálculo por via interpretativa, especialmente quando a Constituição e a legislação complementar apontam em sentido contrário.
O ponto central é este. A reforma não deveria começar reproduzindo uma prática que alimentou o contencioso brasileiro: amplia-se a tributação por interpretação administrativa e transfere-se ao contribuinte o ônus de discutir, durante anos, se havia base legal suficiente. A segurança jurídica, valor fundamental do sistema tributário, exige que a incidência de tributos seja clara e previsível.
Impactos práticos para as empresas
Para as empresas, a controvérsia tem efeitos imediatos. Aquelas que operam em São Paulo ou em estados que venham a adotar o mesmo entendimento precisarão recalcular o ICMS devido a partir de 2027, considerando a inclusão de IBS e CBS na base. Isso implica revisão de sistemas de faturamento, emissão de documentos fiscais e precificação de produtos e serviços.
Além disso, a divergência entre estados pode gerar bitributação ou distorções competitivas, especialmente para empresas que atuam em múltiplas jurisdições. A recomendação é acompanhar de perto as consultas tributárias e as discussões legislativas, além de avaliar a possibilidade de questionar judicialmente a exigência, caso ela se concretize sem amparo legal adequado.
Diante desse cenário, a prudência recomenda que os contribuintes revisem seus procedimentos e busquem assessoria especializada para mitigar riscos.